OSSERVA IN FATTO ED IN DIRITTO  

 1. In  data  10  novembre  2000  S.M.  ha  chiesto  al  Giudice di Pace di  

Augusta di dichiarare nulla una ingiunzione emessa sulla base del R.D. n. 639/1910 dalla A.S. S.r.l. in qualita' di Concessionaria per il servizio di
accertamento e riscossione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree
pubbliche del comune di Augusta (Tosap).
La societa' A.S. S.r.l. ha eccepito il difetto di competenza del Giudice
di Pace che, con sentenza depositata il 27 ottobre 2002, ha accolto
l'opposizione ed ha dichiarato nulla ed inefficace l'ingiunzione.
Il Giudice ha rilevato che l'opposizione avverso l'ingiunzione, ai sensi
dell'art. 3 del citato decreto, andava proposta, dopo la soppressione del
Conciliatore e del Pretore, o al Giudice di Pace o al Tribunale, secondo la
rispettiva competenza.
Ha ritenuto che un'ingiunzione priva della vidimazione prevista
dall'art. 2 della stessa normativa e' inficiata da nullita' ed e' quindi
inefficace.
Entrando nel merito, ha poi aggiunto che la richiesta di pagamento della
Concessionaria era infondata sia perche' S.M. non aveva mai chiesto una
concessione di passo carrabile e sia perche' nella specie non c'erano i
presupposti di fatto per l'eventuale realizzazione di un passo carrabile.
La societa' A.S. S.r.l. ha proposto ricorso per Cassazione.
S.M. non ha svolto attivita' difensiva in questa sede.
2. Con il primo motivo del ricorso la societa' A.S. S.r.l. ha dedotto il
difetto di giurisdizione del Giudice di Pace dal momento che l'art. 2 del D.Lgs. n. 546/1992, cosi' come modificato dall'art. 12 della L. n. 448/2001,
comprende "nelle competenze delle Commissioni tributarie anche le
ingiunzioni fiscali emesse per la riscossione coattiva dei tributi locali".
Con il secondo motivo la societa' ha dedotto l'incompetenza per materia
del Giudice di Pace ex art. 9 del codice di procedura civile; con il terzo
motivo ha dedotto la nullita' della sentenza per violazione dell'art. 21 del D.Lgs. n. 546/1992 essendo gli avvisi di accertamento divenuti definitivi;
con il quarto motivo ha sostenuto la violazione dell'art. 229 del D.Lgs. n. 51/1998 che ha abrogato la vidimazione della ingiunzione da parte del
Pretore.
Il P.G., dopo avere rilevato che le Sezioni Unite hanno piu' volte
ritenuto la giurisdizione esclusiva delle Commissioni tributarie in ordine
alla tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui agli artt. 38
e seguenti del D.Lgs. n. 507/1993 per il periodo anteriore alla sostituzione
(operata dalla L. n. 448/1998, con effetto dal 10 gennaio 1999) di detta
tassa con il canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche (per tutte ha
richiamato Cass. n. 5167/2004), ha concluso per l'accoglimento del primo
motivo del ricorso, con le conseguenze di legge.
3. Il primo motivo del ricorso e' fondato e deve essere accolto con la
conseguente dichiarazione della giurisdizione della Commissione tributaria
sulla base delle seguenti considerazioni:
a) nell'ambito della riforma tributaria formulata nel 1972 e nel 1973
il legislatore ha emanato il D.P.R. n. 602/1973 contenente disposizioni
sulla riscossione delle imposte sul reddito attuata attraverso il ruolo, ma
ha al contempo richiamato, per le imposte indirette, la disciplina della
riscossione coattiva prevista dal R.D. n. 639/1910 (contenente il testo
unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la
riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti
pubblici, dei proventi del Demanio pubblico e di pubblici servizi e delle
tasse sugli affari).
Il D.P.R. n. 602/1973 ha previsto un titolo primo dedicato alla
riscossione delle imposte in generale ed alla formazione dei ruoli, ed un
titolo secondo dedicato alla riscossione coattiva ed alla espropriazione
forzata speciale consentita nella materia erariale.
Il decreto del 1910 ha previsto alcune disposizioni generali (che
concernono la fase precedente al pignoramento, allorche' viene formata e
notificata una ingiunzione di pagamento), alcune disposizioni dedicate
all'esecuzione sui mobili, ed altre disposizioni dedicate all'esecuzione
sugli immobili. Trattasi di un insieme di norme molto datate che
disciplinano un processo esecutivo speciale, caratterizzato da una maggiore
celerita' e snellezza rispetto al processo esecutivo ordinario e da una
minore presenza del giudice.
Nell'ambito della riscossione attuata mediante ruolo l'espropriazione
forzata, fino al 1999, e' stata preceduta dalla notifica della cartella e
dell'avviso di mora, mentre nella riscossione attuata in base al regio
decreto del 1910 l'espropriazione forzata e' stata preceduta ed e' preceduta
dalla notifica di una ingiunzione di pagamento emessa dall'ente creditore,
vidimata e resa esecutiva dal Pretore.
Ora, mentre il D.P.R. n. 636/1972 ha previsto l'impugnabilita' dinanzi
alle Commissioni tributarie sia del ruolo che dell'avviso di mora
(quest'ultimo inteso come atto prodromico indispensabile per procedere alla
esecuzione forzata), il regio decreto del 1910, nell'art. 3, ha previsto,
invece, la possibilita' di proporre opposizione avverso la ingiunzione
davanti al conciliatore, al Pretore o al Tribunale, ratione valoris.
In passato, la normativa del 1910 e' stata utilizzata in materia di Iva
in base all'art. 62, comma 2, del D.P.R. n. 633/1972, in materia di Registro
e di Invim in base all'art. 54, comma 4, del D.P.R. n. 634/1972. Queste
ultime norme hanno richiamato, pero', solo gli articoli da 5 a 29 e 31 del
R.D. n. 639/1910 (e non anche l'art. 3 che disciplinava e disciplina
l'opposizione alla ingiunzione). Questo ha indotto in passato le Sezioni
Unite a ritenere che "In tema di Invim, la giurisdizione delle Commissioni
tributarie ai sensi degli artt. 1 e 16 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,
riguarda tutte le controversie che attengono all'esistenza od entita' della
obbligazione tributaria ed include anche quelle che, con natura di
opposizione all'esecuzione, insorgono avverso riscossione promossa a norma
del R.D. 14 aprile 1910, n. 639, dato che il rinvio alle disposizioni di
tale ultimo decreto, contenuto nella disciplina di detto tributo, non
comprende gli artt. 3 e 4 del decreto medesimo circa la possibilita' di
proporre opposizione alla ingiunzione davanti all'autorita' giudiziaria
ordinaria"(Cass., SS.UU. n. 8684/1992);
b) nel 1988, il sistema della riscossione attraverso il ruolo e'
stato esteso anche alle imposte indirette (art. 67 del D.P.R. n. 43/1988),
all'imposta comunale sulla pubblicita' e ai diritti sulle pubbliche
affissioni, ai canoni e diritti di disinquinamento delle acque provenienti
da insediamenti produttivi, alla tassa per l'occupazione temporanea di spazi
ed aree pubbliche, alle tasse per concessioni regionali e comunali (art. 68 del D.P.R. n. 43/1988).
Con una espressione non molto chiara l'art. 130, comma 2, dello stesso D.P.R. n. 43/1988 ha abrogato tra l'altro "tutte le disposizioni che
regolano, mediante rinvio al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, la riscossione
coattiva delle imposte, dei diritti doganali, delle tasse sulle concessioni
governative e di ogni altra entrata, diritto o accessorio di cui agli
articoli 67, 68, comma 1, e 69, commi 1 e 2, ed ogni altra norma
incompatibile con la riscossione disciplinata dal presente decreto".
Con queste norme, quindi, il sistema di riscossione a mezzo ruolo e'
stato notevolmente allargato ed e' divenuto abbastanza generale, mentre il
decreto del 1910 non e' stato abrogato direttamente ed espressamente, ma
sono state abrogate le norme che tale decreto richiamavano.
Significativamente, comunque, e' stata abrogata ogni norma incompatibile con
la nuova legge dettata in tema di riscossione a mezzo ruolo. E questo
elemento ha fatto ritenere ad alcuni che il decreto del 1910 nel 1988 e'
stato abrogato;
c) nel 1997, l'art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997 ha previsto che "la
riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza delle
province e dei comuni viene effettuata con la procedura di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, se affidata ai
concessionari del servizio di riscossione di cui al D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, ovvero con quella indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639,
se svolta in proprio dall'ente locale o affidata agli altri soggetti
menzionati alla lettera b) del comma 4". In questo modo, il R.D. del 1910 e'
tornato di attualita';
d) nel 1999, il D.Lgs. n. 46/1999 ha introdotto in materia di
riscossione una riforma molto importante con la quale e' stato ulteriormente
allargato il meccanismo del ruolo, e con la quale e' stata precisata meglio
la disciplina delle opposizioni in sede di procedimenti espropriativi posti
in essere dal Concessionario della riscossione. Si puo' ritenere che con
questa riforma il ruolo e' divenuto ancor di piu' il mezzo generale di
riscossione delle entrate dello Stato e degli Enti pubblici, anche se per
gli Enti locali il legislatore non ha posto un obbligo di utilizzazione del
ruolo, ma solo una facolta'. Infatti, l'art. 17, comma 2, del citato D.Lgs. n. 46/1999 ha stabilito che "Puo' essere effettuata mediante ruolo affidato
ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle
province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali";
e) ora, mentre la disciplina relativa alla riscossione attuata
mediante ruolo ha avuto una evoluzione significativa e positiva, anche sul
piano delle maggiori garanzie apprestate per il contribuente (basti pensare
che recentemente con il comma 417 dell'art. 1 della L. n. 311/2004 il
legislatore ha introdotto nell'art. 25 del D.P.R. n. 602/1973 un termine - a
pena di decadenza - per la notifica della cartella), la normativa del 1910
e' rimasta sempre la stessa per cui esiste la necessita' di una
interpretazione che valga a raccordare le norme emanate in un tempo molto
lontano ed in un contesto storico e giuridico molto diverso ai principi
fondamentali nuovi, espressi soprattutto con riferimento a strumenti di
tutela prima non previsti;
f) va evidenziato, a questo proposito, che il D.Lgs. n. 546/1992,
divenuto efficace dal 1 aprile 1996, da una parte ha allargato l'ambito
della giurisdizione delle Commissioni tributarie, e dall'altra ha introdotto
strumenti di tutela piu' adeguati, quale la sospensione da parte del giudice
tributario dell'atto impugnato.
In particolare, l'art. 2 del D.Lgs. n. 546/1992, nella sua formulazione
originaria, ha compreso nella giurisdizione delle Commissioni Tributarie le
controversie concernenti i tributi comunali e locali, e comprendeva, quindi,
anche la TOSAP). In questi sensi le Sezioni Unite hanno deciso che "In tema
di tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (Tosap), di cui agli
artt. 38 e seguenti del D.Lgs. n. 507/1993, le relative controversie (anche,
come nella fattispecie, in materia di rimborso) rientrano nella
giurisdizione - esclusiva - delle commissioni tributarie, gia' ai sensi del
testo originario (avente efficacia dal 1 aprile 1996 ed applicabile ratione
temporis, prima della sostituzione operata dall'art. 12 della L. n. 448/2001) dell'art. 2 del D.Lgs. n. 546/l992, il quale, al comma 1, lettera
h), attribuiva alla giurisdizione di dette commissioni i tributi comunali"
(Cass., SS.UU., n. 5167/2004).
A seguito della modifica introdotta con l'art. 12 della L. n. 448 del 2001, l'art. 2 ha previsto ormai per le Commissioni tributarie una
giurisdizione generalizzata per "tutte le controversie aventi ad oggetto i
tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e
comunali".
Si e' detto prima che con il D.Lgs. n. 46/1999 le opposizioni in sede
esecutiva, disciplinate negli artt. 57 e 58 del D.P.R. n. 602/1973, hanno
ricevuto una sistemazione diversa rispetto al passato.
Il legislatore, allorche' ha modificato l'art. 2 in tema di giurisdizione,
ha contribuito a fare chiarezza nella individuazione delle fasi nelle quali
si puo' articolare l'attuazione della pretesa avente natura tributaria
poiche' ha precisato che "Restano escluse dalla giurisdizione tributaria
soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata
tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove
previsto, dell'avviso di cui all'articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad
applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della
Repubblica". Questa precisazione, che ha natura ricognitiva di una
situazione gia' esistente, contiene un principio applicabile anche per il
passato poiche' da tempo, nell'ambito della evoluzione teste' descritta, al
giudice tributario sono state assegnate le questioni riconducibili alla
interpretazione ed applicazione di norme tributarie, mentre al giudice
ordinario sono state assegnate le questioni che possono sorgere dopo che una
espropriazione e' iniziata. Peraltro, ai fini della giurisdizione, non
rileva stabilire se una espropriazione forzata viene attuata perche' il
credito ha natura tributaria o natura civile e commerciale. L'espropriazione
ricade sempre sui beni del debitore con gli stessi effetti, a prescindere
dalla natura del credito che si' intende attuare. La natura del credito e'
invece rilevante per delineare i limiti delle possibili tutele che in sede
esecutiva possono essere proposte. Ed e' la particolare natura del credito
tributario che ha consentito di porre i limiti stabiliti in tema di
opposizione alla esecuzione, agli atti esecutivi e di terzi, dagli artt. 57
e 58 del D.P.R. n. 602 del 1973.
L'art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992, accanto alla previsione secondo la
quale ogni atto autonomamente impugnabile puo' essere impugnato per vizi
propri, stabilisce che si possono fare valere anche vizi di un atto
presupposto non notificato, purche' si tratti di un atto anch'esso
autonomamente impugnabile.
In questa ottica, la cartella di pagamento, che e' atto proprio del
Concessionario, va impugnata per previsione esplicita dell'art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992 dinanzi alle Commissioni tributarie e, nel caso in cui
non sia stato notificato un atto presupposto, c'e' la possibilita' di fare
valere anche questioni di merito relative al rapporto tributario.
Allo stesso modo, occorre ritenere che anche l'ingiunzione che precede
l'espropriazione speciale attuata in base al regio decreto del 1910, quando
da' luogo ad una contestazione basata su una norma tributaria, non puo' che
essere assegnata alla Commissione tributaria. L'ingiunzione non e'
sicuramente un atto dell'espropriazione forzata, ma e' un atto (normalmente
di natura tributaria) riferibile al creditore, che non e' preceduto da una
notificazione del ruolo o di una cartella. Ne' puo' essere di ostacolo per
questa conclusione il fatto che nell'art. 19 del decreto legislativo questo
atto non sia menzionato, poiche' esso ha la stessa funzione della cartella e
deve potere essere impugnato come una cartella.
Giova ricordare che nel processo esecutivo ordinario c'e' il principio
contenuto nell'art. 479 del codice di procedura civile secondo il quale "Se
la legge non dispone altrimenti, l'esecuzione forzata deve essere preceduta
dalla notificazione del titolo in forma esecutiva e del precetto".
Questo principio e' ribadito anche nell'art. 50 del D.P.R. n. 602/1973
secondo il quale "Il concessionario procede a espropriazione forzata quando
e' inutilmente decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione
della cartella di pagamento, salve le disposizioni relative alla dilazione e
alla sospensione. Se l'espropriazione non e' iniziata entro un anno dalla
notifica della cartella di pagamento, l'espropriazione stessa deve essere
preceduta dalla notifica, da effettuarsi con le modalita' previste
dall'articolo 26, di un avviso che contiene l'intimazione ad adempiere
l'obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni".
Ma, anche l'articolo 5 del decreto del 1910 presuppone che prima
dell'espropriazione forzata venga notificata l'ingiunzione.
Tutto cio', allora, conferma che l'ingiunzione svolge la stessa funzione
che svolge la cartella in quanto atto prodromico per l'esecuzione forzata.
In questa situazione, ed in considerazione dell'evoluzione che ha avuto
il sistema processuale tributario nel suo insieme, ogni contestazione che
concerne il rapporto tributario ed i suoi elementi costitutivi deve essere
assegnata alla Commissione tributaria, che dal 1996 ha anche il potere di
sospendere l'esecutivita' dell'atto.
Alla giurisdizione del giudice ordinario appartengono solo gli atti che
saranno posti in essere durante la successiva espropriazione forzata, atti
che non propongono questioni di natura tributaria, ma riguardano le
situazioni giuridiche tutelabili dinanzi al giudice dell'esecuzione;
g) nella specie, la contestazione fatta da S.M. ha riguardato
l'ingiunzione nei suoi aspetti formali e nei suoi aspetti sostanziali, tanto
che il Giudice nella sentenza ha esaminato in maniera specifica anche il
merito della vicenda.
Orbene, a prescindere dalla fondatezza o meno delle questioni di merito
(e cioe' dalla verifica della definitivita' o meno degli atti presupposti),
la giurisdizione va assegnata alla Commissione tributaria sia per il tipo di
atto che e' stato impugnato (ingiunzione, equiparabile alla cartella), e sia
per le ragioni addotte dal contribuente nel suo ricorso.
L'accoglimento del primo motivo del ricorso comporta la cassazione senza
rinvio della sentenza impugnata e la declaratoria di giurisdizione della
Commissione tributaria.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese.

                                 P.Q.M.  

Accoglie il primo motivo del ricorso, cassa senza rinvio la sentenza
impugnata e dichiara la giurisdizione della Commissione tributaria. Compensa
le spese.
Cosi' deciso il 20.1.2005 in Roma nella camera di consigliodelle Sezioni
Unite Civili.